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周樂
2025-02-25 16:57
近年來，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，農(nóng)村宅基地的閑置問題日益凸顯。如何在依法保障進城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)利的同時，健全宅基地退出機制，盤活利用閑置宅基地已成為當前三農(nóng)領(lǐng)域備受關(guān)注的焦點。
2025年2月23日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》（簡稱《意見》），這是黨的十八大以來第13個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。
在農(nóng)村土地改革方面，《意見》明確，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。
此前在1月22日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》中對農(nóng)戶閑置宅基地作出過相關(guān)規(guī)定：保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。
事實上，“宅基地自愿有償退出”已歷經(jīng)近十年的試點實踐。作為2015年啟動的農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵一環(huán)，其試點成效對土地管理法的修訂產(chǎn)生了直接影響。這系列試點旨在探索盤活閑置宅基地，緩解城鄉(xiāng)用地矛盾，同時杜絕城里人到鄉(xiāng)村買房等“逆城市化”行為。
對于保留宅基地退出與否，國家始終在尊重農(nóng)戶意愿下進行改革調(diào)整。界面新聞注意到，早在2014年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》已明確提出了農(nóng)民土地權(quán)益與城鎮(zhèn)戶籍相分離的改革方向。2021年，經(jīng)過審議并通過實施的《中華人民共和國土地管理法實施條例》與《中華人們共和國鄉(xiāng)村振興促進法》也進一步重申，“禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件”。
“近年來，盡管宅基地有償退出政策在多份文件中屢被提及，但在具體實踐操作過程中，其進展卻顯得相對緩慢?！敝袊鐣茖W院政治學研究所的副研究員陳明在接受界面新聞采訪時指出，相關(guān)部門在推進這一政策時采取了較為審慎的態(tài)度，并不傾向于進行大規(guī)模的迅速推進。
值得一提的是，自2019年中央一號文件起，中央政府在農(nóng)村宅基地制度改革試點上強調(diào)“穩(wěn)慎推進”。2022年12月23日，黨領(lǐng)導(dǎo)人在中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)，推進農(nóng)村改革，必須保持歷史耐心，看準了再推，條件不成熟的不要急于去動。
補償多樣化
2月24日，中央財辦副主任、中央農(nóng)辦副主任祝衛(wèi)東在國新辦舉辦的新聞發(fā)布會上表示，深化農(nóng)村改革的重點是完善“三塊地”的管理制度。其中的第二塊地是宅基地。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。要加強宅基地規(guī)范管理，依法保障農(nóng)民宅基地基本權(quán)益。
回看宅基地管理制度，其最早可追溯至集體生產(chǎn)時期。自1949年起，宅基地管理制度經(jīng)歷了從農(nóng)民所有向集體所有轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)政策也從允許到禁止再到試點，同時產(chǎn)權(quán)狀態(tài)也從不明晰逐漸走向確權(quán)登記頒證，這一系列變遷伴隨著宅基地流轉(zhuǎn)試點的不斷推進。
自十八屆三中全會以來，我國主要推進了兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。 2015年，首輪農(nóng)村宅基地制度改革試點在全國33個縣（市、區(qū)）正式啟動，并于2019年底結(jié)束。2018年中央“一號文件”強調(diào)“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點，深化改革試點。2020年8月，“兩辦”印發(fā)試點方案。隨后，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，試點期限為2020年至2022年。
界面新聞注意到，新一輪試點涵蓋了北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇等多個省份、自治區(qū)、直轄市的部分地區(qū)。在試點地區(qū)，村民的宅基地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)可以在試點地區(qū)范圍內(nèi)直接交易。
在保障農(nóng)民權(quán)益方面，南京財經(jīng)大學糧食和物資學院教授錢龍指出，目前，各地形成三種主流補償模式：一是置換補償，如浙江嘉興的“兩分兩換”，將宅基地換城鎮(zhèn)住房，承包地換租金和社保，與天津、上海等宅基地置換方式類似。二是宅基地收儲，包括村集體收儲（如福建晉江，依據(jù)宅基地的地理位置、房屋結(jié)構(gòu)和年齡等因素給予結(jié)構(gòu)化貨幣補償）和政府收儲（如寧夏平羅縣試點）。三是市場化定價補償，浙江樂清市推出了房地一體轉(zhuǎn)讓模式，允許農(nóng)民在全市范圍內(nèi)的農(nóng)民集體之間進行宅基地交易。
“此外，還有混合補償方式，如浙江金湖和江西余江采用貨幣補償加住房優(yōu)惠，浙江德清則允許將退出后的宅基地折算為集體股份，享受長期分紅?！卞X龍說。
界面新聞還注意到，部分地區(qū)按宅基地面積提供購房補貼。此前湖北省鄂州市六部門聯(lián)合發(fā)布通知，鼓勵農(nóng)村居民進城購房。農(nóng)村居民退出合法宅基地并在“雙集中”區(qū)域購房的，按宅基地面積給予補貼，宅基地歸還村集體復(fù)耕復(fù)墾。
“總的來說，不同試點地區(qū)采用了不同的補償方式和標準，都在探索中前行?！卞X龍指出，目前，法律中還未明確宅基地退出的法定程序、補償標準、補償主體等等，因此各地均是先行先試，尋找最適合本地的補償方式。
退出后的宅基地如何利用？
對于試點中已經(jīng)退出的宅基地后續(xù)利用問題，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員余家林告訴界面新聞，部分試點村莊主要采取了以下幾種方式進行處理：一方面，他們會把收儲的宅基地重新分配給那些符合申請條件的農(nóng)戶，以滿足他們的住房需求。另一方面，這些宅基地也會被列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，通過復(fù)墾的方式恢復(fù)為耕地，并因此獲得相應(yīng)的指標收益。
界面新聞注意到，作為試點之一的浙江德清縣將退出宅基地復(fù)墾為高標準農(nóng)田，種植水稻、蔬菜等，既增加耕地面積，又通過土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶提供租金收入。2024年7月10日，德清縣新安鎮(zhèn)負責人在接受德清新聞網(wǎng)采訪時表示，“目前我們正在謀劃2個萬畝方和1個千畝方項目，今年內(nèi)啟動前期政策處理，明年實施工程建設(shè)，種上糧食作物，確保通過兩年努力，在全鎮(zhèn)形成近3萬畝高標農(nóng)田?！?/p>
此外，這些宅基地還通過多種方式參與市場運營。余家林舉例表示，一些村莊會將閑置的宅基地以入股的形式加入公司，共同開發(fā)農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村文旅項目，從而帶動鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。同時，有些宅基地也被用于村莊建設(shè)，包括后續(xù)開發(fā)公益事業(yè)和公共設(shè)施，以提升村莊的整體環(huán)境和居民的生活質(zhì)量。
界面新聞梳理相關(guān)試點宅基地利用現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，安徽黟縣西遞村改古宅為民宿，保留徽派特色，吸引游客，帶動就業(yè)；江蘇昆山周莊鎮(zhèn)整合宅基地為“鄉(xiāng)村創(chuàng)客空間”，吸引電商、手工藝工作室入駐；山東壽光利用退出宅基地建冷鏈倉庫，服務(wù)蔬菜產(chǎn)業(yè)鏈，解決儲存難題。
對于未來如何高效利用退出的宅基地，余家林表示，“要考慮村莊的基礎(chǔ)條件、發(fā)展?jié)摿Φ忍卣?，分類施策。對于城郊融合類的村莊，可以選擇將宅基地用于農(nóng)文旅開放；而對于搬遷撤并類的村莊，則可以選擇將其列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目進行復(fù)墾。當然，也可以根據(jù)實際情況綜合使用這些方式，因地制宜地進行宅基地的后續(xù)利用?！?/p>
宅基地改革難點何在？
實際上，在這兩輪改革試點中也面臨一系列難點。余家林向界面新聞表示，閑置宅基地空間分布呈“多、散、亂”格局，增加了宅基地退出難度和盤活利用的難度。
此外，值得關(guān)注的是，目前，農(nóng)民退出宅基地積極性仍然不高。余家林表示，根據(jù)自己所在研究所發(fā)起的全國大型農(nóng)村追蹤調(diào)查—中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查（簡稱：CRRS）最新數(shù)據(jù)顯示，2024年，在閑置的宅基地中，受訪農(nóng)戶表示愿意有償退出的僅為25.53%。余家林解釋，主要基于補償標準低，多數(shù)農(nóng)民認為無法覆蓋城市生活成本。同時，退出后的社會保障制度銜接不夠，擔心在城市無法生活。
“僅改革宅基地制度不足以吸引農(nóng)民進城，需同步完善社保、教育、醫(yī)療等配套制度?！卞X龍則進一步補充，“盡管許多地方已經(jīng)推動了相關(guān)改革，但往往僅限于給予農(nóng)民一筆補償款或提供基本的社保，而忽視了農(nóng)民所看重的綜合權(quán)益。農(nóng)民的現(xiàn)實需求與當前的法律制度供給之間存在明顯的不匹配。”
錢龍認為，許多人在城市務(wù)工多年卻仍保留農(nóng)村戶籍和宅基地，實際上是將回到農(nóng)村作為自己最后的退路。
資金缺乏也是阻礙宅基地改革的原因之一。余家林表示，村莊只能以村集體經(jīng)濟組織的名義對退地者進行補償，補償資金主要來源于集體自有資金、政府補貼撥款，“但實際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的經(jīng)濟實力相對薄弱，因此，無法在推動宅基地退出工作中給予農(nóng)民足夠的補償資金。這也直接導(dǎo)致了農(nóng)民所收到的補償標準偏低的情況。”
錢龍也談到了目前宅基地制度改革面臨的這類問題。他稱，在推廣宅基地退出等類似政策時，地方財力不足是一個重要的問題。如果要求政府給農(nóng)民提供補助，那么在財政壓力較大的地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，這種補助可能難以兌現(xiàn)從而導(dǎo)致政策難以持續(xù)。
錢龍指出，從15年開始的“三塊地”改革到現(xiàn)在已經(jīng)近十年了，我們可以看到這些試點經(jīng)驗并沒有完全向全國推廣。這主要是因為不同地區(qū)的經(jīng)濟條件、社會環(huán)境和政策執(zhí)行力度等因素存在差異，導(dǎo)致試點經(jīng)驗在不同地區(qū)的適用性有所不同。因此，在推廣類似政策時，需要充分考慮地區(qū)差異和各地實際情況，制定符合當?shù)靥攸c的政策措施。
界面新聞注意到，為解決宅基地退出中的資金來源問題，部分試點地區(qū)已經(jīng)進行了有益嘗試。例如：浙江義烏推行“集地券”模式，將退出宅基地復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，換取建設(shè)用地指標，用于抵押貸款或交易。
值得一提的是，宅基地市場流轉(zhuǎn)范圍受限也是目前制度改革的難點之一，通常僅限于本村內(nèi)部。余家林指出，流轉(zhuǎn)范圍小會導(dǎo)致宅基地價格無法充分反映真實價值。
不過，一些試點地區(qū)正探索宅基地縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。界面新聞此前報道，第一輪宅基地制度改革中，湖南瀏陽曾允許宅基地使用權(quán)縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。第二輪改革試點啟動前，2022年6月，浙江紹興柯橋區(qū)峽山村舉辦宅基地拍賣會，紹興市內(nèi)有宅基地資格者均可競拍。此次競拍會共有15塊宅基地總面積13429.3平方米，競拍累計金額高達576.8萬元。
強化多元安置保障
如何才能進一步完善宅基地自愿有償退出機制？余家林提出，要完善宅基地退出程序制度，首先需確保程序正義。包括事前了解農(nóng)民意愿、宣傳政策，事中保障農(nóng)民參與、自主選擇補償方式，事后監(jiān)督信息公開、回應(yīng)農(nóng)民訴求。
其次，優(yōu)化退出激勵約束機制。余家林建議，制定區(qū)片綜合補償標準，豐富補償方式，比如利用貨幣補償、入股分紅、集中安置、產(chǎn)權(quán)置換、養(yǎng)老醫(yī)療等后續(xù)社會保障制度等，給農(nóng)民提供更多可選擇的補償方式，最大程度地尊重農(nóng)民意愿。對于“一戶多宅”問題，采取有償退出或有償使用制度。同時，建立宅基地資格權(quán)保障機制，允許農(nóng)戶選擇部分退出，保留重新申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利。
余家林還建議擴大市場交易范圍。他提到，香港中文大學（深圳）人文社科學院陶然教授在新著《人地之間》中提到的一個觀點具有很強的借鑒意義，簡而言之，是對標城鎮(zhèn)國有用地，以漸進方式推動農(nóng)村土地國有化，保障農(nóng)民的農(nóng)地和宅基地使用權(quán)，在此基礎(chǔ)上，逐步推動使用權(quán)市場化交易和流轉(zhuǎn)。
錢龍則建議，需要形成一個動態(tài)的補償機制。這個機制應(yīng)結(jié)合宅基地的區(qū)位、房屋價值、增值潛力以及農(nóng)民的實際需求，建立本地基準價，并實行浮動調(diào)節(jié)。
此外，還要強化多元安置保障。錢龍表示，除了給予農(nóng)民土地補償外，還應(yīng)將其與城鎮(zhèn)住房安排、就業(yè)培訓(xùn)、社保接入、醫(yī)療保障以及子女教育等捆綁在一起，進行配套化、系統(tǒng)化的改革。這樣可以解除農(nóng)民的后顧之憂，讓他們更安心地退出宅基地。
立法方面，錢龍認為，需修改《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)，明確退出程序、補償主體、標準等細節(jié)，構(gòu)建法律框架。在推廣試點經(jīng)驗時，考慮地區(qū)差異，制定針對性政策。
“資金來源上，除政府投入外，應(yīng)撬動社會資本，鼓勵金融創(chuàng)新，如推出‘宅基地退出貸’，甚至建立土地銀行等金融機構(gòu)，提供資金支持?！卞X龍說。
