數(shù)據(jù)寶
張娟娟
2025-03-04 17:50
近年來，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，宅基地的閑置問題日益凸顯。近日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》（下稱《意見》）提出，扎實做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。
宅基地價值得不到充分釋放帶來哪些影響？如何在依法保障進城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)利的同時，有效盤活利用閑置宅基地？為此，證券時報記者專訪了全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘。陸銘認為，宅基地不僅導(dǎo)致土地利用效率下降，還會引發(fā)資源錯配。建議加快推廣宅基地改革試點的經(jīng)驗，多渠道盤活農(nóng)村宅基地使用。
全國政協(xié)委員、上海交大中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長 陸銘
宅基地閑置引發(fā)資源錯配
證券時報記者：造成農(nóng)村宅基地閑置的因素有哪些？宅基地?zé)o法有效盤活對于釋放其價值有何不利影響？
陸銘：當(dāng)前我國宅基地閑置現(xiàn)象較為嚴重，從實地調(diào)研的體感來看，實際閑置率可能高于2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的18.1%的全國農(nóng)村宅基地閑置率。這不僅導(dǎo)致土地利用效率下降，還會引發(fā)資源錯配。具體而言，人口流出地區(qū)大量宅基地閑置，而在人口流入地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)受限，住房供應(yīng)不足。這種區(qū)域間的不平衡對人口流動和資源配置效率產(chǎn)生了不利影響。
根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，其使用權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，且遵循“一戶一宅”的原則。當(dāng)村民決定長期甚至永久離開本村時，同村村民往往也處于流出狀態(tài)，這會導(dǎo)致村內(nèi)缺乏宅基地使用權(quán)的市場需求，宅基地使用權(quán)難以有效實現(xiàn)其市場價值。
同時，包括外來創(chuàng)業(yè)人員、鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的非本村居民，在農(nóng)村長期工作卻無法通過購買宅基地或宅基地上的房屋來獲得長期穩(wěn)定的住房。這種政策限制對真心希望在農(nóng)村發(fā)展的人群帶來不便。
證券時報記者：《意見》提到宅基地可通過出租、入股、合作等方式進行盤活利用，對此您如何看待？當(dāng)前，以出租形式盤活閑置宅基地面臨哪些問題？
陸銘：近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，如鄉(xiāng)村旅游、民宿、鄉(xiāng)村工業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，外部資源不斷流入農(nóng)村。根據(jù)土地管理法規(guī)定，外部市場主體僅能通過租賃方式獲取宅基地使用權(quán)，且最長租賃期限不得超過20年。
然而，宅基地使用20年租約往往得不到保護，現(xiàn)實中出現(xiàn)過一些農(nóng)村居民毀約的情況。實際生活中，大量的租約沒有達到20年，短的甚至按年簽租約。合同短期化導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)營活動缺乏穩(wěn)定權(quán)益保護，不利于相關(guān)主體開展長期投資。
證券時報記者：在統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，現(xiàn)行宅基地制度還存在哪些弊端？
陸銘：在城郊結(jié)合部，宅基地具有較大的潛力轉(zhuǎn)化為居住用地，但由于現(xiàn)行宅基地政策的限制，這一潛力未能充分釋放。具體而言，一些居民希望到農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老或居住，但無法在當(dāng)?shù)刭徺I房屋。這種政策安排導(dǎo)致需求方難以滿足居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，而供給方（農(nóng)村居民）也無法通過市場手段最大化宅基地使用權(quán)的市場價值。
事實上，在現(xiàn)行宅基地管理制度下，不僅宅基地在不同家庭和市場主體之間交易受到嚴格限制，即使在同一家庭內(nèi)部，對宅基地進行翻建更新的審批流程也頗為嚴格。盡管不同地區(qū)審批難度各異，整體看嚴格的審批制度在一定程度上阻礙了家庭對宅基地的投資意愿，也制約了鄉(xiāng)村振興的有效推進。
多種方式盤活閑置宅基地
證券時報記者：為更好服務(wù)全面鄉(xiāng)村振興，您認為宅基地制度應(yīng)如何改革？
陸銘：建議加快推廣宅基地改革試點的經(jīng)驗，堅持“實踐先行，政策指導(dǎo)，法律兜底”，允許各地分類規(guī)劃，以多種方式盤活閑置的宅基地。
鼓勵不同地區(qū)分類規(guī)劃。一方面，在了解農(nóng)村居民需求時，要在假設(shè)農(nóng)村宅基地允許自愿買賣且價格合理，在城里就業(yè)和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解農(nóng)民和潛在的宅基地使用者對宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓的意愿。另一方面，結(jié)合村莊的資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、歷史文化等特征，統(tǒng)籌農(nóng)戶意愿、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，對不同地區(qū)的農(nóng)村進行分類規(guī)劃。
同時，要因地制宜，多渠道盤活農(nóng)村宅基地使用。對已經(jīng)發(fā)揮經(jīng)營性用途（如民宿、餐飲、文旅等）的宅基地可以納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地，直接入市進行交易。在一些經(jīng)濟較活躍的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地正在發(fā)揮重要的鄉(xiāng)村振興功能，不僅現(xiàn)存的宅基地可轉(zhuǎn)化用途，而且還需要通過“點狀供地”增加配套的建設(shè)用地供應(yīng)，促進一、二、三產(chǎn)融合的“第六產(chǎn)業(yè)”發(fā)展。
對于人口流失嚴重地區(qū)出現(xiàn)的大量閑置宅基地，允許復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，并且轉(zhuǎn)化為補充耕地指標(biāo)。加快建立全國統(tǒng)一的交易市場，允許農(nóng)民直接通過該市場將補充耕地指標(biāo)進行交易，并有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該指標(biāo)可由指標(biāo)緊缺的地區(qū)購買，收益在扣除交易費用后由指標(biāo)轉(zhuǎn)出地的縣級政府和農(nóng)民按照法定比例分配。
此外，在宅基地監(jiān)管和權(quán)益處置中，要充分尊重農(nóng)民意愿，并加強村集體決策。明確村集體在宅基地監(jiān)管和權(quán)益處置中的主體性作用，具體規(guī)則由村民通過民主協(xié)商的方法確認，由集體經(jīng)濟組織負責(zé)維護農(nóng)民資格權(quán)，放活使用權(quán)。對于收回的閑置宅基地，村集體可以通過入股、出租、聯(lián)營等合作開發(fā)等形式，發(fā)展旅游、休閑、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，也可在集體經(jīng)濟成員自主自愿和民主決策的基礎(chǔ)上，開展宅基地調(diào)整入市。尤其是祖上歷代繼承下來的宅基地、事實上已經(jīng)非本人（家庭）居住或使用的宅基地，不妨首先在自愿的前提之下允許買賣。對宅基地租賃，應(yīng)允許農(nóng)戶自主決定租約期限，并加強對租約的法律保護，確保使用權(quán)穩(wěn)定。
“人財?shù)亍备母镏菩滦统擎?zhèn)化
證券時報記者：2025年乃至“十五五”時期，在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，哪些方面仍存堵點，需加快改革步伐？
陸銘：在新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，核心問題在于人、土地和財政轉(zhuǎn)移支付三個關(guān)鍵領(lǐng)域。
人口方面，中國的現(xiàn)行戶籍制度改革已取得積極進展，且推進速度有所加快。但在部分一線和準(zhǔn)一線城市，戶籍制度改革仍面臨較大挑戰(zhàn)。戶籍壁壘會對相關(guān)地區(qū)集聚人才和提升創(chuàng)新能力產(chǎn)生不利影響。
在一些非經(jīng)濟大省的省會城市，大量外來人口選擇不在當(dāng)?shù)芈鋺簟Ｕ{(diào)研發(fā)現(xiàn)，此類人群擔(dān)心在城市落戶會影響在老家農(nóng)村的權(quán)益。實際上，黨的二十屆三中全會明確，農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后，其在老家的宅基地資格權(quán)、農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)和集體收益分配權(quán)不受影響。然而，一些進城務(wù)工人員對此政策尚未充分理解。
因此，在“十五五”期間需要持續(xù)推進戶籍制度改革，從短期目標(biāo)看，要在大城市簡化辦理居住證的條件，實現(xiàn)按居住證獲取公共服務(wù)，基本公共服務(wù)無差異，并且要大幅度地降低積分落戶的門檻，增加積分落戶的名額。中期目標(biāo)，要在大城市逐漸實現(xiàn)積分在城市群內(nèi)部、大城市之間進行累計互認，最終取消在大城市落戶的教育門檻。在農(nóng)村地區(qū)，要相應(yīng)地實現(xiàn)土地制度的改革，讓進城務(wù)工人員在獲取城鎮(zhèn)戶籍的情況下，確保不會失去其在農(nóng)村的合法土地權(quán)益和集體資產(chǎn)收入的分享權(quán)，免除農(nóng)村居民的后顧之憂。
土地方面，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展是個跨地區(qū)資源再配置的過程，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是跨地區(qū)進行的，不能簡單理解為本地城市與本地農(nóng)村間的融合。因此，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要實現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)的跨地區(qū)配置。
具體而言，在人口流出地區(qū)應(yīng)減少建設(shè)用地，而人口流入地區(qū)則需增加建設(shè)用地。隨著人口的減少，一些宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地可復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地，相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)可以通過跨地區(qū)出讓的方式進行轉(zhuǎn)讓，并通過市場機制進行定價。這意味著要構(gòu)建一個全國統(tǒng)一的建設(shè)用地和補充耕地指標(biāo)跨地區(qū)配置的市場。
財政轉(zhuǎn)移支付的核心在于公共服務(wù)的供給，與公共服務(wù)相關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實現(xiàn)“錢隨人走”，即根據(jù)人口流動情況，將相應(yīng)的財政資金轉(zhuǎn)移到人口流入地，以保障公共服務(wù)的供給。
校對：彭其華
